（本文作者为 Zackbug，钛媒体经授权发布）
一直以来，公海的生态保护需要各国合作，但捕捞、航运等活动分属不同国际机制管理，如何协调一直是治理难题。2023年6月，国际社会通过BBNJ协定（《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》），为公海保护区建设提供了新的法律机制。
BBNJ协定于2026年1月生效，但要切实、及时推进海洋保护区的建设，仍有着若干实际问题。哪些海域应优先保护，保护措施如何与渔业、航运和海底矿产资源管理衔接，数据不足时如何作出决策，划定之后又由谁监督、如何评估效果——这些问题，正在成为BBNJ协定实施中的具体难题。
2026年9月12日，在杭州举行的“BBNJ协定实施进程中的跨界对话与协同治理学术研讨会”上，来自法律、海洋科学、渔业管理、公益组织和媒体的与会者围绕这些问题展开讨论。会议由浙江大学光华法学院主办、浙江大学海洋法治研究院承办，绿色和平支持。
公海保护的成效，取决于能否及时执行有力、有效的管理措施，以及不同机构能否协同工作。挑战固然存在，但国际国内已积累了丰富的科研与实践基础，全球海洋保护共识也日益增强，这些都为未来海洋保护区的落地实施提供了有力保障。
新协定如何接入已有的海洋管理体系
公海并非没有管理。区域渔业管理组织负责相关渔业资源的养护和管理，国际海底管理局负责国际海底区域矿产资源活动，其他国际机构也各有职权。BBNJ协定实施后，首先需要解决的是与这些既有制度的关系。
浙江大学海洋法治研究院副院长邱文弦指出，协定不可能在真空中运行，必然与现有法律和机构发生互动。实施中的重要问题，是如何理顺关系，从规则竞争、话语竞争走向制度协同。
这种协调需求的主要原因之一在于海洋生态与管理方式之间的差异。绿色和平海洋项目经理周薇指出，现有治理往往按人类活动或海洋空间分工，但海洋生物面临的捕捞、航运等压力是叠加的，海洋是连通的，单一部门或区域分割的管理难以覆盖全部影响。
在自然资源部海洋发展战略研究所研究员郑苗壮看来，BBNJ协定下的相关决定应当填补现有管理空白，与既有措施兼容。他强调，协定要求尊重相关机构的职权，并促进与相关机构的一致性和协调性，海洋保护区从提案、评估到决策，都涉及考虑这些机构的意见。
上海海洋大学教授唐议将可能的合作具体归纳到划区管理工具、环境影响评价、数据共享以及监测和监督等方面。区域渔业管理组织可与BBNJ共同探索建立相关机制与规则，在不损害自身职权的前提下，加强其作为BBNJ制度的重要伙伴作用。
聚焦国际海底矿产资源管理领域，北京先驱高技术开发有限责任公司研究员张丹举例说，海底资源承包者的采样活动，可能涉及BBNJ协定下的信息通报和非货币惠益分享要求；如果新设保护区与已核准矿区重叠，也可能影响承包者权利。这些问题需要两个制度协调处理。
据张丹介绍，国际海底管理局秘书处曾起草与BBNJ机构进程衔接的文件和决定草案，但理事会两次会议均未达成共识，分歧涉及何时协调、由谁协调以及机构权限。
保护区选在哪里，需要怎样的科学依据
保护区选划面临的首要限制是数据。公海调查成本高，生态系统复杂，不同区域的研究积累也不均衡。确定一片海域值得保护，还需要回答保护什么、边界如何确定、采取哪些措施。
自然资源部第一海洋研究所研究员赵林林介绍，目前公海保护区选划主要有两类路径：一类依靠专家知识共识识别重要区域，另一类利用物种分布模型和系统保护规划进行预测性选划。他认为当下重要的工作包括结合现有调查数据开展针对性调查，结合气候变化和环境影响规划季节性、立体性保护，以及建立多方协作平台。
海洋保护区的设计还需要考虑深度。同一片海面之下，不同水层和海底可能拥有不同的生态系统；鲸类、海龟、鲨鱼等动物跨区域迁徙，水团流动和幼体扩散也会连接相距较远的生境。
自然资源部第三海洋研究所研究员黄浩提出，保护区选划应同时考虑生物多样性、生态连通性和生境差异，通过融合水体、近底层和海底的三维生境分类，识别需要保护的空间。如果再纳入季节变化等时间因素，管理措施也应随之调整。
这意味着，一条固定边界未必适用于所有保护对象。针对迁徙物种、季节性聚集区，或因气候变化而移动的生境，可能需要季节性、动态化的安排。浙江大学教授叶观琼介绍，其团队正在探索基于三维空间的累积影响评价工具，为此类划区管理提供支持。
在有限资源下，优先保护哪些区域同样需要斟酌。世界自然基金会张亦默提出，是优先推动能够较快落地的区域，还是关注旗舰物种，或尽可能覆盖更多物种，不同选择会影响保护区的布局。他建议利用已有的重要生态区域识别成果，建立开放的数据接口和交流机制，减少重复调查。
对于推进节奏，与会者也提出了不同侧重。部分讨论关注如何尽快形成实质性进展；浙江大学教授施余兵则建议，先细化选划标准、实施细则和信息交换机制，再推动具体提案，尽量争取协商一致。唐议指出，海洋认知仍存在很大不确定性，充分的科学论证有助于提高提案的接受度，也应避免把不同国际机制变成相互施压的场所。
如何避免成为“纸上的保护区”
保护区的面积和数量容易统计，实际保护效果却需要长期监测。是否限制了造成主要压力的活动，物种和生境是否恢复，监管能否持续，才是管理成效的关键。
唐议在讨论中强调，划区只是手段，核心是管理措施。郑苗壮也提出，BBNJ应发挥总体协调和牵头作用，应根据保护对象采取适配措施，并借鉴区域渔业管理组织对养护成效进行监测评估的经验。
现有实践提供了一些可借鉴的工具。上海海洋大学副教授方舟介绍，中国自2020年起在西南大西洋、中东太平洋部分公海区域实施自主休渔，2022年增加印度洋北部区域。在执行中，渔船船位监测、电子渔捞日志和海上观察员等手段，被用于支持监管。
据方舟介绍，相关监测显示，休渔后种群结构有所恢复，产量稳中有增。他认为，未来休渔制度可以更加动态、精细，把气候变化纳入考量，并用新型资源评估模型等新兴技术支持休渔制度不断完善。
深海也有相关实践，自然资源部第二海洋研究所研究员周亚东在介绍国际海底管理局区域环境管理计划时指出，目前仍存在数据覆盖不足、利益冲突以及后续调查评估成本等问题，需要通过国际合作逐步解决，并根据新增科学证据调整管理。
这些实践提示，保护区既需要科学划定也需要有效措施和执行：监测数据由谁提供，长期调查经费从何而来，如何判断措施有效，以及效果不佳时如何调整。边界确定之后，管理工作仍需持续投入。
中国参与的具体工作，可以关注提案、科学和制度衔接
中国如何进一步参与BBNJ框架下的海洋保护区建设，也是会议探索的方向。相关工作既包括准备自身提案，也包括评估和参与其他国家提出的方案。
浙江大学研究员王森将问题概括为：自主提案有何基础、优势与挑战；他国先行提案时如何建设性参与；各领域又如何协同助力。
对于他国提案，浙江大学研究员段文建议根据影响程度作出评估：影响较小的，重点关注制度协调；影响较大的，需要审查科学必要性；可能对国家权益产生不成比例影响的，应做好科学和法律论证。他同时提醒，国际参与还需要与国内制度衔接。
这类评估需要科研机构之外的更多信息。青岛市海洋生态研究会会长王松林提出，公益组织可以促进政府、渔业、社区和市场相关方交流，为提案补充信息。但SEE基金会张晶也指出，公益组织参与BBNJ面临专业门槛高、经费不足等现实限制。
从这些讨论看，BBNJ协定的落实需要一系列具体工作支撑：加强科学研究和科学数据共享，形成经得起论证的提案，厘清机构分工，为监测和评估安排长期资源，并让管理措施能够随科学认识更新。公海保护区能否发挥作用，最终要在这些执行环节中检验。
更多精彩内容，关注钛媒体微信号（ID：taimeiti），或者下载钛媒体App